国家统计局农村司 盛来运/文
受国际金融危机加剧、国内经济增长放缓等多种因素影响，2008年下半年以来，我国大部分地区都出现了农民工回流现象。特别是进入第四季度后，农民工回乡提前，回流速度加快，规模扩大。农民工大量返乡，凸显了国际金融危机对我国实体经济的影响，也打乱了我国城市化进程。许多农民工在困惑：是留在城市继续寻找新的就业机会？还是回乡务农？一些地方政府也很困惑：是继续鼓励农民进城务工？还是把已经回乡的农民工留在当地以减轻城市就业压力？这个问题需要站在城市化和城乡统筹的战略高度深入思考和把握。
一．国际金融危机加剧了农民工回流
改革开放以来，农村劳动力外出规模在不断扩大，外出就业已成为我国农民就业的一种重要方式。根据国家统计局的调查，2008年全国农民工总量为2.25亿人,其中在本乡镇以外就业的农民工总量已达1.4亿人，占农村从业劳动力的1/4，占城市产业工人的1/2，他们广泛分布在国民经济的各行各业。目前制造业从业人员的55%、建筑业和采掘业从业人员的80%、服务业从业人员的60%是农民工。大量外来农民工以其年轻的体力、勤劳的智慧、低廉的工资和默默的奉献支撑了城市和制造业的发展，支持了宏观经济持续增长和传统农业的改造，也带动了城乡资本的大流动、大组合，加快了城乡一体化进程，对我国的现代化产生了重大影响
然而，对于绝大多数农民工来说，他们不能长期留居城市，不得不在城市和农村之间辗转反复。根据国家统计局农村住户调查，通常有45%左右的外出农民工要返乡过节。近年来由于春运期间一票难求和交通成本增加，一部农民工选择了其他时间回家，因此，最近几年农民工在春节期间返乡的比重有下降的趋势。但是2008年突如其来的国际金融危机打乱了农民工正常的返乡节奏，这一年农民工返乡的比重明显增加。根据国家统计局的调查，2008年春节前返乡的农民工总人数高达7000万人左右，占外出农民工的50%左右。当然，其中大部分是正常回家过节的农民工，如果扣除正常返乡的农民工，受国际金融危机影响而下岗或失业的农民工数量至少在1000万人以上。
为了准确判断国际金融危机对农民工就业形势的影响，国家统计局在2008年11月份在河南、安徽、四川、湖南和湖北等五个农民工输出大省组织了农民工返乡情况专项调查。调查结果显示：（1）五个输出大省在2008年11月份提前返乡的农民工数量达450万人左右，占五省外出务工人数的6.5%。（2）从长三角、珠三角等到地返回的农民工人数较多，占返乡农民工的40%以上。（3）从事制造业和建筑业返乡的农民工人数较多，估计在60%以上。（4）返乡时间提前。一般来说，农民返乡时间多在春节前后的10天以内，而从调查结果看，2008年农民工返乡的启动时间至少提前了1个多月，长的达到90天以上。（5）一成至二成的返乡农民工工资没有完全兑现。这些结果说明，受国际金融危机的影响，沿海等发达地区的外向型经济确实受到了外需骤减的打击，一些企业开工不足，造成部分农民工提前返乡。临近春节前，国家统计局又组织了一次全国大规模的农民工抽样调查，调查结果再次证实，国内外宏观经济形势的急剧变化，确实对农民工就业形势产生了不利影响。虽然尚未形成大规模的农民工回流潮，但情况不容乐观。为此，党中央、国务院高度重视，专门制定下发了《关于做好当前农民工工作的若干政策意见》，要求各地充分认识做好农民工工作的重要性，积极主动地解决农民工下岗失业问题。
二．农民工回流的根源是城乡分割的二元结构
虽然国际金融危机对我国宏观经济发展产生了较大的影响，并且加大了农民工回流规模，但是，这不是造成农民工回流或返乡的根本原因。在没有国际金融危机之前，我国农民工回流现象就一直存在。事实上这也正是我国农村劳动力流动转移不同于国际上一般规律的地方。
国际上多数国家农村劳动力流动和迁移的过程基本上是统一的，农村劳动力一旦流入城市，就自动获得了城市居民身份，农村劳动力的流动过程是：外出→留城。而我国农村劳动力流动的过程是不一样的，劳动力进城打工不一定能在城市留下来，中间要经过多次回流，辗转反复。劳动力流动的过程是：外出→回流→留城，中间至少要经过三个环节，才能顺利完成一个劳动力的迁移过程。外出—回流—再进城，是目前中国多数农民工正在年复一年重复着的人生轨迹，它包含了太多的故事和辛酸，也充满了太多的无奈和希望。因此，我国农村劳动力流动和转移实际上走了一条与国际上一般劳动力迁移过程完全不一样的道路：即有流动无转移或转移很少，劳动力流动的过程是分割的。为什么我国农村劳动力流动过程是分割的？为什么绝大多数农民工不得不象候鸟一样来回迁徒？问题的根源是不合理的城乡二元结构。
我国是城乡二元结构非常典型的国家。长期以来，高度集中的计划经济体制和城乡分割的户籍管理制度，使城乡人口处在两种完全不同且又难以跨越的社会环境中，形成了典型的城乡分治的二元经济社会结构。特别是城乡分割的户籍制度和住房制度安排限制了农民工留城愿望的实现。与户籍制度相联系的是住房制度也限制了农民工长期稳定生活在城市。不合理的城乡二元结构造成了农民工流动和迁移过程的分割，也导致了我国城市化滞后，不仅滞后于工业化，也滞后于国际平均水平。
三．加快农民工的城市化有利于消除城乡二元结构
根据经典人口迁移理论，城乡二元结构的差异导致了人口迁移，迁移加快了城镇化；城市现代部门由于吸收了大量农村廉价劳动力而不断扩张，结果加快了农村劳动力的转移和二元结构的转换，加快了宏观经济的发展。因此，要追求经济社会发展和消除城乡二元结构，就要加快人口迁移和城市化。特别是在目前外需受阻、经济下滑的情况下，更要阻止农民工的大量回流，通过加快城市化步伐，扩大内需，推动经济增长。
加快农村劳动力和人口向城市转移，推动中国城市化的进程，在当前及今后一个时期显得尤其重要。一是应对国际金融危机、保持宏观经济持续快速增长的需要。 与同等发达水平的国家相比，我国第三产业还有较大的成长空间。第三产业发展相对滞后，主要是因为城市化相对滞后造成的，这严重影响了工业化的效率。因此，要保持第二产业和第三产业继续较快的发展，就必须加快城市化和城市经济的发展。只有这样，才能真正发挥出内需的潜力。二是农村劳动力和人口战略转移的需要。到2020年，如果要实现全面小康目标，按55%的保守城镇化率（仍低于世界平均水平和同等发展水平国家的平均水平）计算，并考虑人口自然增长等因素，那么届时将有近2亿农村人口转移为城镇人口。如何妥善安置这些必须转移的人口？这是一大难题。三是促进农民收入稳定增长的需要。受耕地等农业资源的稀缺性限制，农业收入增长潜力不大，并且不稳定；农民收入增长将越来越依靠非农收入和工资性收入增长，依靠农民外出打工。因此，今后要保障农民收入稳定增长，就必须发展非农产业和城市化，必须加快农村劳动力流动转移，必须有计划地减少农村人口。四是保障粮食安全的需要。在耕地资源受限制的情况下，粮食产量的提高将主要依靠耕地利用效率的提高，农村人口向城市转移，有利于耕地的规模经营和集约经营。五是缩小城乡差距统筹城乡发展的需要。目前，我国城乡居民的收入差距已由改革之初不到2：1，扩大到目前的3.4：1，达到建国以来的最高水平。如果继续不放开对农村人口进城的非理性限制，不仅影响经济持续稳定地增长，也必将影响社会稳定。
四．促进农民工城市化为目标的城乡统筹政策
经过30年的改革开放，我国从总体上已进入工业化的中期阶段，工业化必然带动城市化，客观上要求加快农村劳动力流动和迁移过程的统一。这既是建设现代农业、促进农民增收和推进社会主义新农村建设的需要，也是保持国民经济持续快速增长、缩小城乡差距和实现城乡统筹发展的需要。因此，今后要在发展战略上必须高度重视加快农村劳动力流动转移和城镇化；在政策布局上，紧紧围绕加快农民工流动转移这一主线，统筹城乡发展。一方面，从户口管理制度、城市住房制度、社会保障体系、维权工作、基础设施等方面改革创新城市政策体系，为农民工进城营造良好的发展环境；另一方面，多管齐下加大新农村建设力度，为返乡农民工就业创造条件。
第一，坚定不移地改革城乡分割的户口管理制度，清除劳动力迁移的制度性障碍。改革的难点是剥离户口制度背后的城市偏向性的各种福利制度，改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，使外来农民工在就业、社会保障、获得公共服务等方面能够享受到与城市居民同等的权利。
第二，改革城市住房制度，加快建立面向包括农民工在内的低收入阶层的经济适用房和廉租房制度。为此，一要做好城市发展规划，增加住房建设投入，建设一批面向农民工的经济适用房和廉租房；二要允许就业稳定的农民工购买经济适用房；三要改造城市中已经存在“民工村”，尽可能防止城市“贫民窟”现象膨胀；四是以大中城市城乡结合部为依托建设一批基础设施比较比较齐全的外来人口居住社区，为刚进城的农民提供周转房。农民工住房政策比较复杂，对这个问题考虑得越早，就会越主动。
第三，建立覆盖农民工的社会保障体系。针对农民工收入低且就业不稳定的特点，建立适应农民工特点的低交费、低水平、广覆盖、安全接转和可持续的社会保障制度。
第四，加大对农民工的维权工作力度。要建立健全劳动用工制度，维护农民工劳动权益。
第五，加快城市基础设施建设，特别是要加大小城镇建设和发展的力度。政府要把小城镇发展作为一项大的发展战略纳入国家和各地发展规划，加大对小城镇基础设施的投入力度，运用市场机制，调动社会投资的积极性，建立可持续的小城镇基础设施投入和管理体制。
第六，大力发展农村教育事业，加大对现有农村劳动力和农民工的培训力度，用10年的时间培养出一代有文化有技术的新人。这是今后新农村建设的核心内容。首先要高度重视对40岁以下尤其是25岁以下青年劳动力的教育和培训工作;其次要对农村学龄儿童实行强制性9年制义务教育,鼓励完成高中教育。三是加大农民工技术培训力度，切实提高农民工的人力资本。
第七，加大农村基础设施投入，重点是实现“村村通”工程。建议将资金重点用在通电和通广播电视工程上，因为这有利于促进农村人口观念的转变和人力资本的提高，有利于推动农村劳动力流动。
第八，完善农村土地制度，建立和规范土地使用权流转机制。一要重视和维护农民土地所有权，不得随意征用和侵占农民土地；二要积极探索和建立土地使用权有偿流转机制，要鼓励土地流动和转包，特别是要鼓励那些有意留在城市的农民工及家人放弃土地经营权并获得相应的补偿；三要积极探索和建立农村人口进城宅基地置换制度，降低农民在城市置房的成本和迁移成本。
第九，因地制宜地做好村镇发展规划，允许农民到就近的集镇建房。在新农村建设中，要注意防止两种倾向：一是借村庄整治为名，大搞大拆大建，强迫农民集中居住；另一种倾向是放任农民自行建房，这虽然不违背农民意愿，但也不负责任。因此，对农民建房要给予正确引导。房屋问题是一个大问题，既涉及农民收入和消费，又涉及到是否有利于农村劳动力流动转移和推动经济增长，值得引起政府的高度重视和关心。
第十，促进返乡农民工再就业。各地政府应对返乡农民工再就业进行分类指导，及时出台相应的就业扶持政策，如税收减免或低息贷款等，为其在当地就业创造条件。特别要加强对农民的金融支持，建立和完善农村信贷和保险体系。根据新经济迁移理论，增加农村投入，发展农村金融，改善农村市场流动性，是缓解和调控城乡劳动力流动的重要手段。
总之，我国的改革和发展到了一个十字路口：是继续把大量的人口滞留在农村，还是把他们转移到城市？这将决定和产生两种不同的发展战略，决定两种不同的命运。加快农民工进城，不仅是解决“三农”问题的根本途径，也是统筹城乡发展的根本途径，更是保持宏观经济持续发展的根本途径。只有越来越多的农民变成市民，农业生产率才能提高，农业作为一个产业部门才有可能摆脱弱势地位；工业化和城市化过程中的农民工迁移和留城过程才能和协统一，城乡二元结构才能最终得以解决。因此，当前绝不能因为宏观经济形势不好、城市就业压力加大，就把农民工赶回家，更不能怀疑加快推进城市化的正确性和信心。要坚定不移地推动农村劳动力向城市流动，坚定不移地为农民迁移进城创造条件，这是建设现代农业和社会主义新农村，实现城乡统筹的根本途径。
农民工返乡是挑战也是机遇。